نحو نظام ضمان إجتماعي فعّال وشامل

المؤتمر الوطني حول تصديق العراق على إتفاقية الضمان الإجتماعي 

مركز أبحاث السياسات، الجامعة الأمريكية في بغداد

بغداد، 6 تشرين الأول 2022

* يرجى إرسال ملخص بحثك إلى[email protected] . ولمزيد من المعلومات يمكنك الاتصال بمركز أبحاث السياسات [email protected]

مقدمة

بدأ العراق العملية الوطنية للتصديق على إتفاقية الضمان الإجتماعي (المعايير الدنيا) 1952 (رقم 102) بنشر القانون رقم 3 لعام 2021 في الجريدة الرسمية، ما جعل العراق الدولة 61 في العالم والثانية عربياً التي تباشر العمل على التصديق على الإتفاقية 102. علاوة على ذلك، فإن التصديق على الإتفاقية 102 يجعل الإمتثال لإطارها المعياري إلتزاماً قانونياً. ومع ذلك، فإن ترتيبات الضمان الإجتماعي والحماية الإجتماعية الحالية تتضمن فجوات كبيرة في مساحة التغطية ونطاقها، بالإضافة إلى مسائل متعلقة بالتصميم، تقلل من تأثير هذه الترتيبات وتؤثّر على الإستدامة على المدى الطويل. يغطي نظام الحماية الإجتماعية في العراق حالياً مجموعتين متميزتين من السكان: موظفو القطاع العام والفقراء.

يوفّر "صندوق تقاعد موظفي الدولة"، وفقاً لقانون التقاعد الموحّد رقم 9 لسنة 2014 والمعدّل بالقانون رقم 26 لسنة 2019، مستوىً كفؤاً من حماية الضمان الإجتماعي للموظفين العموميين والعسكريين وأفراد قوات الأمن. ومع ذلك، تشير تقارير إلى مشكلات في تصميم نظام الحماية الإجتماعية، تحدّ من إستدامتها المالية على المدى الطويل. أما الفئة الثانية التي يغطيها نظام الحماية الإجتماعية في العراق فتشمل الفقراء والمحتاجين العراقيين الذين تُعنى بهم مؤسسات عدّة، أهمها شبكة الأمان الإجتماعي ونظام التوزيع العام. على الرغم من كثرة المؤسسات التي تُعنى بالفقراء، سلّطت التقارير الضوء على محدودية التغطية التي أدت إلى حرمان العديد من المستحقين من أصحاب الدخول المنخفضة من حزم المنافع الكافية.

بالإضافة إلى ذلك، فإن التغطية للكبار العاملين الآخرين وأسرهم ليست مضمونة، كحال أولئك العاملين في القطاع الخاص، أو العاملين بأجر في وظائف غير مستقرة بشكل عام، مثل العاملين لحسابهم الخاص. بالرغم من ذلك، فإن قانون الضمان الإجتماعي رقم 39 لسنة 1971 (وتعديلاته) يوجّه بأن جميع العمال المشمولين بقانون العمل رقم 37 لسنة 2015 يجب أن يكونوا مسجلين رسمياً في صندوق التقاعد والضمان الإجتماعي للعمال.

على مدى العقود القليلة الماضية، تمتّع العراق بديمغرافية ملائمة تتميّز بإرتفاع أعداد السكان في سن العمل، ما يُشار إليه على نطاق واسع بإسم "نافذة الفرص الديمغرافية". في حين أن التوسع في عدد السكان في سن العمل يمكن اعتباره محرّكاً للنمو الإقتصادي المستدام، فإن عجز العراق عن خلق وظائف كافية لإستيعاب القوة العاملة المتنامية بسرعة قد أدى إلى موجات عديدة من الإضطرابات الإجتماعية. إن بطالة الشباب مقلقة بشكل خاص، حيث تُقدّر بنحو 22 في المئة و66 في المئة من القوى العاملة من الذكور والإناث، على التوالي. إن أبعاد العمر والجنس لمعدلات البطالة هذه في العراق تقترن بإنخفاض معدل مشاركة النساء في سوق العمل، والذي يبلغ حالياً 11.76 في المئة فقط، مقارنة بعمالة الذكور التي تبلغ 74 في المئة (إحصاءات منظمة العمل، 2021). أدى سوق العمل في العراق، الذي يميّز بين الذكور والإناث، إلى نتائج غير عادلة ومعدلات تغطية متباينة بين الذكور والإناث المشاركين في القوى العاملة. على سبيل المثال، أشارت التقارير إلى أنه مقابل كل 100 ذكر مشمول بصندوق الرواتب التقاعدية والضمان الإجتماعي للعمال، هناك 8.7 إناث فقط مشمولات.

إستجابةً للتغيّرات والتحديات، أُنشأت لجنة الحماية الإجتماعية لإدارة المساعدة الإجتماعية في العراق بموجب قانون 2014. تم تطوير خارطة الطريق الإستراتيجية للحماية الإجتماعية في العراق 2015-2019 لدعم تنفيذ قانون 2014، وتتمثل رؤيتها في وجود نظام حماية إجتماعية شامل في العراق يغطي ثلاث ركائز رئيسية: شبكة الأمان الإجتماعي والتأمين الإجتماعي وسياسات سوق العمل. علاوة على ذلك، شخّصت إستراتيجية الحد من الفقر 2018-2022، التي تبنّتها حكومة العراق وشركاء التنمية، إنشاء نظام حماية إجتماعية فعال كأولوية إستراتيجية للحكومة.

ومع ذلك، فإن جائحة كورونا وتدابير تقييد الحركة قد كشفت حجم الفجوة في توفير الحماية: ففي غضون أيام أو أسابيع قليلة، أصبح مئات الآلاف عاطلين عن العمل، حيث إضطرت الشركات إلى الإغلاق مؤقتًا أو بشكل دائم أو تقليص أعمالها، ما تسبّب في ضائقة مالية هائلة، خاصة بالنسبة للعاملين بأجر يومي وغير منتظم. وأظهرت دراسة أجراها البنك الدولي واليونيسيف إرتفاعاً حاداً في معدلات الفقر، وأن شبكات الضمان القائمة لم تكن كافية لتلبية إحتياجات الحماية الإقتصادية.

أدركت الحكومة العراقية الحاجة إلى خلق مرونة في سوق العمل والسماح بقدر أكبر من إنتقال القوى العاملة بين القطاعين العام والخاص، حيث أدى ذلك إلى تقليل فجوة المزايا بين أنظمة التأمين العامة والخاصة، فضلاً عن جعل كلا النظامين أكثر إستدامة وكفاءة وشمولية في توفير الحماية.

في هذا المسعى، يجري سن مشروعَي قانونين للضمان الإجتماعي للعاملين في القطاع الخاص، ليشملا كلاً من المناطق الإتحادية وإقليم كوردستان، حيث تناقش المجالس البرلمانية في هاتين المنطقتين القانونين. يُؤمَل أن يحل القانونان محل قانون الضمان الإجتماعي الحالي رقم 39 لسنة 1971 وتعديلاته. في حالة إقرارها، يُؤمَل أن تُدخل مشاريع القوانين العديد من التغييرات التي ستقرّب تشريعات الضمان الإجتماعي العراقية من تلبية الحد الأدنى من متطلبات C102. وتشمل أهم الميزات: توسيع التغطية لتشمل العاملين في القطاع غير الرسمي وأصحاب المهن الحرة  وأصحاب الأعمال، وإدخال مزايا جديدة لجميع العاملين في القطاع الخاص (الرسمي وغير الرسمي) مثل ضمان الأمومة والبطالة. يُضاف كل ذلك إلى تقاعد الشيخوخة وتقاعد الوريث وضمان الإعاقة وإصابات العمل، ومخصصات المرض.

الأهداف

بالتنسيق مع البرلمان العراقي ووزارة العمل والشؤون الإجتماعية ومنظمة العمل الدولية في العراق، وبتمويل من الإتحاد الأوروبي، ينظّم مركز أبحاث السياسات في الجامعة الأمريكية في بغداد مؤتمراً وطنياً يجمع ممثلين عن الحكومة ونواب وأصحاب عمل ومنظمات عمالية في العراق، واضعو السياسات والممارسون الرئيسيون، ووكالات الأمم المتحدة وشركاء التنمية وأكاديميين، لتحليل وإقتراح خيارات سياساتية وطنية وقابلة للتطوير، توازن بين النمو الإقتصادي وإستحقاق الحصول على الضمان الإجتماعي للعراقيين، كما تنصّ 102C.

يبحث الحدث الذي يحمل عنوان "المؤتمر الوطني حول تصديق العراق على إتفاقية الضمان الإجتماعي 102" الجوانب والتحديات الرئيسية لإصلاح بيئة الضمان الإجتماعي في العراق، تلبيةً للمعايير الدولية وإتّساقاً مع أفضل الممارسات، مع الأخذ في الاعتبار إلتزام العراق القانوني بـ102 C. يصدر عن المؤتمر مجموعة من التوصيات لضمان بيئةٍ للضمان الإجتماعي في العراق شاملةٍ للجميع، ويتيح الفرص لعرض أفضل الممارسات الإقليمية والدولية من خلال هذه المنصة. في نهاية المطاف، يوفر هذا الحدث أداةً لتحفيز الحوار البنّاء الذي يفضي إلى مقترحات سياساتية لصانعي السياسات، والدعوة إلى تصميم وتنفيذ أنظمة حماية اجتماعية شاملة ومتكاملة في العراق.

موضوعات المؤتمر

تشمل موضوعات المؤتمر، على سبيل المثال لا الحصر:

• التقييم القانوني والإصلاح

• الهيكل الإداري والعمليات

• إنتشار الطابع غير الرسمي في سوق العمل والوصول إلى الضمان الإجتماعي

• التمييز بين الجنسين في سوق العمل والفجوة في الضمان الإجتماعي

• إستدامة أنظمة الضمان الإجتماعي

• التآزر بين المخططات القائمة على الإشتراكات (الإكتتابية) وتلك غير القائمة على الإشتراكات، لسد فجوة الحماية.

اللجنة الأكاديمية

الدكتور أمجد ربيع، منظمة العمل الدولية، العراق

الدكتور مصلح إیرواني، مركز أبحاث السياسات، الجامعة الأمريكية في بغداد.

الدكتور شارل سوارت، كلية الدراسات الدولية، الجامعة الأمريكية في بغداد.

الدكتور عدنان ياسين مصطفى، مستشار أول في منظمة العمل الدولية

ملاحظات مهمة:

* لغة المؤتمر ستكون الإنجليزية والعربية، وستتوفّر الترجمة الفورية. الدعوة مفتوحة للباحثين لتقديم ملخصاتهم (بحد أقصى 500 كلمة) باللغة العربية أو الإنجليزية. سيتم الإعلان عن الملخصات المقبولة، وبعدها يُدعى أصحابها لتقديم الأوراق البحثية الأصلية (4000 - 7000 كلمة).

للاستفسارات حول المؤتمر، أرسل بريداً إلكترونياً إلى [email protected] أو [email protected]

**هناك 10 جوائز بحثية مقدمة على النحو التالي:

 5 جوائز قيمة، كل منها 2600 دولار أمريكي، لأفضل أوراق بحثية كاملة مقدمة من كبار الباحثين والممارسين.

5 جوائز قيمة، كل منها 1000 دولار أمريكي، لأفضل أوراق بحثية كاملة مقدمة من الطلاب وباحثين من طلاب الدراسات العليا.

***من ضمن إجراءات المؤتمر، تُنشَر الأوراق البحثية المختارة باللغتين الإنجليزية والعربية.